חריגות שכר

מהי חריגת שכר?

חוק יסודות התקציב, מאפשר לממונה על השכר במשרד האוצר להורות על ביטול רכיב שכר לאחר פרק זמן ארוך ואף לדרוש השבה בגין העבר, וזאת בנוגע לעובדים המועסקים בגופים המפוקחים עליהם חלה סמכות הממונה.

מקרה לדוגמה

לדוגמה, עובד של גוף מסוים, מקבל פניה מטעם הממונה על השכר במשרד האוצר המיידעת אותו כי משולם לו רכיב שכר החורג לכאורה, וכי הוא שוקל לבטלו ולהורות למעסיק של אותו עובד לדרוש השבה בגין תשלומים ששולמו בגין הרכיב בעבר. אותו עובד בוודאי תוהה – כיצד יכול להיות שלגורם שלא איתו נחתם חוזה ההעסקה קיימת הסמכות להורות על ביטול רכיב שכר? יתרה מכך, האם סביר להורות על ביטול רכיב שכר תקופה ארוכה לאחר שאותו רכיב שכר החל להיות משולם לאותו עובד?

חריגות שכר מכוח חוק יסודות התקציב – סמכות הממונה להורות על ביטול שכר ונסיבות שניתן לערער על סמכות זו

במאמר שלהלן מצד אחד נסביר בשפה פשוטה את מקור הסמכות של הממונה על השכר לעשות כן, ומצד שני נציג מספר נסיבות ספציפיות שבהן תתערער סמכות הממונה לבטל את רכיב השכר הנדון. בירור מעמיק של נסיבות אלה ואחרות, יחד עם ייצוג נכון של העובד בתהליך על ידי עורך דין דיני עבודה, עשויים להוביל להפחתה משמעותית בנזק הכספי הצפוי לעובד.

מקור הסמכות להורות על ביטול חריגות שכר-

סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב (התשמ”ה – 1985) קובע כי “גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר”.

הגופים המפוקחים עליהם חלה סמכות הממונה:

סמכות הממונה הנדונה מתייחסת לעובדי גוף מתוקצב או גוף נתמך. סעיף 21 לחוק מגדיר כי גוף מתוקצב מוגדר כתאגיד (מדובר בתאגידים שהוקמו על פי חוק כגון המוסד לבטיחות וגהות, המוסד לביטוח לאומי, רשות שדות התעופה, המועצה להשכלה גבוהה ועוד), רשות מקומית, מועצה דתית, בנק ישראל, חברה ממשלתית וחברה עירונית. סעיף 32 מגדיר גוף נתמך כתאגיד (להבדיל מתאגידים סטטוטוריים) שהממשלה משתתפת בתקציבו ושר האוצר קבע לגביו ברשומות כי הוא גוף נתמך (למשל אוניברסיטאות ומכללות ציבוריות, קופות החולים ועוד).

התשלומים עליהם חלה סמכות הממונה:

סעיף 29 (א) מתייחס ל”שכר, תנאי פרישה, או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה”. כלומר, החלק הראשון של המשפט מתייחס לרכיבי שכר המשולמים לעובד בעת שהוא עובד פעיל, במענקי פרישה המשולמים בעת הפרישה (למשל פיצויי פיטורים מוגדלים), ובתשלומי גימלה המשולמים לעובד כאשר הוא גמלאי. החלק השני מכיל את כל ההטבות שניתן לכמת או לתרגם לסכומי כסף, הנובעים מעבודתו של העובד בגוף (למשל שי לחג, הקלות אסורות בהיקף המשרה ותנאי ההעסקה).

מהות האיסור:

האיסור מתמקד בתשלומים שאינם “בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר”. כלומר, אם גוף מפוקח מעוניין לשלם לעובד  תשלום שכלל עובדי המדינה אינם נהנים ממנו (מכוח הסכם רשמי או נוהג בלתי רשמי שהוא מעין “ידוע בציבור”), עליו לפנות לאישור שר האוצר (שהאציל סמכותו זו לממונה על השכר). ככל שלא נתקבל אישור שר האוצר, חל איסור לשלם תשלום זה.

נסיבות העשויות לערער על סמכות הממונה-

קבוצת ההשוואה:

האיסור בחוק מתייחס לתשלומים שכלל עובדי המדינה אינם נהנים מהם. למעשה החוק מגדיר קבוצת השוואה – שהיא “כלל” עובדי המדינה. האם כוונת החוק שרק תשלומים שכל אחד ואחד מעובדי המדינה נהנה מהם אינם מצריכים אישור מיוחד של שר האוצר?  הפרקטיקה שלפיה נוהג משרד האוצר (וגם הפסיקה) מראות שלא זו היא כוונת החוק. באופן עקרוני, הפרשנות המקובלת היא שאם ניתן להראות שלקבוצה מסויימת בשירות המדינה (קבוצת ההשוואה) מותר לשלם תשלום מסויים, אז גם לעובד בגוף מפוקח שתפקידו דומה תשלום זה יהיה מותר (ללא צורך באישור מיוחד של שר האוצר).

מועד תחילת תשלום רכיב השכר שבמחלוקת:

חוק יסודות התקציב חוקק בשנת 1985, וקדמו לו חיקוקים שנתיים דומים משנת 1982 ועד שחוקק. נשאלת השאלה האם האיסור המוגדר בחוק חל לגבי תשלומים שהחלו להיות משולמים לעובד לפני 1982? באופן עקרוני, הפרשנות המקובלת היא שהאיסור אינו חל. שאלה נוספת שנשאלת בהקשר זה מתייחסת לסיטואציה בה תשלום שנולד לפני שנת 1982 אך לגבי העובד הנדון החל להיות משולם רק תקופה לאחר מכן. מצד אחד, על עצם התשלום לא חל האיסור, אך מצד שני מה הכלל לגבי התשלום לעובד הספציפי הנדון? על פניו, בסיטואציה זו האיסור על תשלום לעובד הספציפי חל, אך בפועל מדובר בהפעלה קיצונית של סמכות הממונה, והשאלה היא למעשה שאלת סבירות הפעלת הסמכות. בסעיף 29ב (ב)(2) המחוקק הורה באופן מפורש לשר האוצר לנהוג באופן הבא “בהתחשב במדיניות השכר הכוללת במגזר הציבורי, במידת החריגה של ההסכם הנוגד מן הנהוג לגבי כלל עובדי המדינה, ומטעמים שבצדק”. לבתי הדין קיימת הסמכות להתערב ולשנות את החלטת הממונה, בין השאר מטעמי סבירות הפעלת סמכות הממונה על השכר.

“התנגשות רגולטורים”:

הממונה על השכר אינו הגורם היחיד הפעיל בתחום אכיפת נורמות שכר במגזר הציבורי (על אף שהוא המרכזי והמוביל). לצידו פועלים רגולטורים נוספים הפעילים בתחום אישור תנאי שכר, פרישה, גמלאות והעסקה מכוח חוק, החלטת ממשלה, נוהג,  או הסכמת הממונה:

משרד הפנים – בתחום הרשויות המקומיות, משרד הדתות – בתחום המועצות הדתיות, רשות החברות – בתחום החברות הממשלתיות, משרד הבריאות – בתחום קופות החולים, המועצה להשכלה גבוהה – אוניברסיטאות ומכללות ציבוריות.

מטבע הדברים, יכולים להיות מצבים בהם אחד מרגולטורים אלו מאשר תשלום לעובד בגוף מסויים (שאינו משולם לכלל עובדי המדינה). לפי החוק היבש, אך ורק שר האוצר (שהאציל כאמור סמכותו זו לממונה על השכר) מוסמך לאשר תשלום כזה ובנוסף הוא גם מוסמך לבטלו (קיימת גם פסיקה בנושא), גם אם אושר על ידי רגולטור אחר. יחד עם זאת, בית הדין יעמיד רף גבוה ביותר בפני הממונה על השכר בבואו לטעון לבטלות הרכיב שייאלץ לטעון לכך שהפעיל את סמכותו באופן סביר. טענת הממונה בפני בית הדין תהיה חלשה יותר ככל ש:

הוא נהג לסמוך את ידיו במשך תקופה ארוכה על החלטות הרגולטור האחר;

לא היה ברור ומובן שהתשלום שאושר על ידי הרגולטור האחר אינו מקובל על הממונה על השכר;

בגופים מקבילים באותו התחום הממונה על השכר אישר תשלומים דומים; וכו’